После того как на престол вступил Александр I он поставил себе задачу управлять народом по закону “и по сердцу августейшей бабки” 440 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С.33. 0 , поэтому он сразу же упраздняет ратгаузы Павла I и восстанавливает городовое положение Екатерины II. Восстанавливая городовое положение 1785 года, Александр I частично изменяет или дополняет новыми функциями городские учреждения.

Эти городские учреждения представляли собой следующее: во главе “городского общества”, в крупных городах, стояли думы - общая и шестигласная, занимающиеся “общественными нуждами и пользами”, а в городах с наименьшим населением во главе стояли ратуши, которые выполняли административные и судебные функции. Члены общей думы - “гласные” избирались каждым сословием на собраниях в различных частях города, т. е. каждое такое собрание избирало по одному гласному, а уже составленная общая дума организовывала состав шестигласной думы. В каждой из этих дум “председательствовалъ городской голова, который избирался всеми сословiями города вместе на собранiе и таким образомъ былъ единственнымъ безсословнымъ представителемъ города” 441 Там же. С. 34. 1 . Это собрание как и общая дума собирались раз в три года и только для выборов, т.е. эти учреждения носили избирательный характер. В состав общей и шестигласной думы могли входить городовые обыватели не моложе 25 лет и обладавшие капиталом (годовой доход не меньше 50 рублей ассигнациями) или каким-нибудь строением. В подчинении у думы находились такие учреждения как торговая депутация (с 1824 года)- только в больших городах; торговые смотрители или гласные и торговые городские старосты. Эти учреждения и лица существовали как исполнители приказов шестигласной думы, а не как самостоятельные органы, но в каждом городе существовало ещё одно учреждение, которое не подчинялось думам и занималось ведением городской обывательской книги - депутатское собрание. В состав этого органа входили городской голова, в качестве председателя, и депутаты от всех сословий.

Что касается функций шестигласной думы, то Свод Законов распределил их по следующим пяти группам:

“1) дела общественныя,

2) дела по городскому хозяйству,

3) по торговой полицiи,

4) дела казенныя,

5) дела судебныя” 442 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 35. 2 , но по сути дела все эти пять групп объединялись в две - дела общественные и общеглсударственные (казённые). Шестигласная дума прежде всего занималась городским хозяйством, т. е. занималась городскими доходами и расходами, но при этом дума не могла устанавливать свои “поборы”, она могла только прилагать “старания для приращения городских доходов” 443 Там же. С. 36. 3 . Что же касается городских расходов, то, по определению Свода, они делились на три категории:

”1) расходы на содержанiе местъ и лицъ городскаго управленiя…

2) расходы по строительной части и

3) расходы на богоугодныя и учебныя заведенiя” 444 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. Спб.,1895г. С. 37. 4 . Дума обязана была составлять ежегодные сметы доходов и расходов, т.е. выполнять канцелярскую работу под контролем губернатора.

Такое городское управление должно было существовать в каждом городе не только при Александре I, но и при Николае I по закону. Как видно существенных изменений в структуре городских учреждений Жалованной грамоты в законодательном смысле не произошло. А что же творилось в городах на самом деле?

По донесению чиновников, ревизовавших городские учреждения в сороковых годах, оказалось, что большая часть населения уклоняется от участия в избирательных собраниях, думах, а также обнаружилось, что права на участие граждан в выборах определить было невозможно, т. к. депутатское собрание не вело обывательскую книгу и не имело к этому способностей. Поэтому неудивительно, что любой человек мог быть избран на какую-нибудь должность.

“Если избирательныя собранiя сокращались, по числу участвовавшихъ въ нихъ членовъ, чуть не до полнаго исчезновенiя” 445 Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 40. 5 , то некоторые городские учреждения исчезли вовсе. В1867 году министерством внутренних дел было обнаружено, что в крупных городах (!), не функционируют думы и вообще нет ни одного выборного учреждения, а руководит всем полиция. Что же касается общей думы, то про неё все забыли, а указания о существовании этого органа можно было найти только в Своде Законов.

Если одни учреждения исчезали, то другие, как это нестранно, самовольно возникали, к примеру, в 1843 году правительством было обнаружено ”какое-то городовых делъ управленiе”, а в самой Москве - “домъ московскаго гражданскаго общества!” 446 Там же. С. 41. 6 . Что же касается городских функций (“приращение городских доходов”),то они вскорости были отобраны и за ними были закреплены бухгалтерские обязанности с которыми чиновники едва справлялись. Сама отчётность учреждений превратилась в пустую формальность, почти не соблюдавшуюся: росписи и сметы не предоставлялись губернатору на рассмотрение. И вообще, люди призванные к городскому управлению часто были безграмотными, ленивыми,”немогшiе дать сколько-нибудь толковаго ответа на самые простые вопросы, касавшiеся городского управленiя, ведать которое было ихъ назначенiемъ” 447 Там же. С. 42. 7 .

Таким образом можно сделать вывод, что состояние городского хозяйства было в очень плохом состоянии: количество городских доходов было ничтожно малое, впрочем сумма городских расходов также была малой и шла в основном на содержание городских учреждений, а не на нужды города. К примеру, в городе Астрахане из общего бюджета (116.000 рублей) на благоустройство города расходовалось всего лишь 28.000 рублей. В Ярославле на “благотворительныя и богоугодныя заведенiя”расходовалось 2000 рублей, а на просвещение- 400 рублей!!! В уездных же городах на те же потребности шли сотни рублей, но не выше пяти и шести.

В целом можно сказать, что город XIX века мало чем отличается от города XVII века. Вот описание города XVII столетия:”городъ разделялся обыкновенно на три части: собственный городъ или крепость, посадъ и слободы. В собственном городе… находились: городская площадь, соборная и другiя церкви, таможенный и кабацкий дворъ, казенный погребъ… для храненiя зеленой (пороховой) и пушечной казны, земская изба, съезжая изба, губной дворъ, воеводскiй дворъ, тюрьма… святительскiй дворъ. Постройки городскiя - деревянныя, крытыя почти сплошь соломой. По внешнему виду, этот городъ - та же деревня, только полюднее” 448 Цит. по: Дитятин И. И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895г. С. 44. 8 . Тоже самое можно сказать о городе- деревне XIX века:” та же площадь, соборъ, да полицейское управленiе съ думой и кавзначействомъ, заменившiя воеводскую, земскую и съезжую избы, те же деревянныя, крытыя соломой постройки; те же огороды, те же плетни, та же ширь улиц, ничемъ не мощенных, заросшихъ травой” 449 Там же. С. 45. 9 . По статистическим данным о состоянии городов Российской Империи, составленным в 1825 году, оказалось, что из 42 губернских городов только в двух- Одессе и Вильне городских построек больше, чем деревянных и то, потому что в Одессе дерево дороже камня. В Петербурге деревянных построек в два раза больше, чем каменных, а в Москве- в 2,5 раза, в Самаре же на одну каменную постройку приходилось 784 деревянных! Что же тогда говорить о более мелких городах?!

Практически такое положение городов просуществовало вплоть до городской реформы 1870 года, хотя предпосылки проведения этой реформы возникли ещё при Николае I.

Дело в том, что в начале 40-х годов появляются некоторые симптомы развития экономики, капиталистического хозяйства и производства в России, поэтому необходимо было изменять городское хозяйство и в министерстве внутренних дел, во главе которого стоял Л.А. Перовский, нашёлся такой молодой человек - Милютин Н.А. Он отыскал дело о положении городов, начатое в 1825 году и благодаря своей энергии, а также его личным связям в интеллигентном обществе к этому делу были привлечены такие незаурядные личности, как Самарин Ю., Аксаков И. и др. Они произвели ревизию во всех городах с целью узнать настоящее положение городов и собрать материал для нового городового положения. И хотя Милютин не выработал новое городовое положение для всех городов, но зато он составил городовое положение для Петербурга, а Николай I позволил Министерству внутренних дел довести это дело до конца, и в результате, для Петербурга было выработано совершенно необычное положение, которое прошло через Государственный совет и было утверждено императором. По этому положению была восстановлена несуществующая в действительности общая городская дума. ”Милютин, будучи в это время человеком совершенно неопытным, не имея никаких образцов самоуправления в действительной русской жизни, но искренно желая его обновить, объяснял себе запущенность городских дел некультурностью тех слоев населения, которым это дело было вверено, и потому он поставил на первый план задачу влить в состав городского самоуправления наиболее культурные и просвещенные силы страны; и так как таким наиболее культурным слоем тогда было дворянское сословие, то он и захотел привлечь к этому делу тех из дворян, которые жили в городах” 550 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., 1993г. С. 293. 0 . Поэтому вместо прежнего деления на шесть сословий было установлено новое деление на пять городских сословий:

1) потомственные дворяне с недвижимым имуществом;

2) личные дворяне и разночинцы (чиновники);

3) сословие купцов, мещан и цеховых ремесленников. Все эти сословия имели право выбирать “общую думу”.

Она состояла из 750 гласных (по 150 человек от каждой сословной группы). Эта дума должна была выбирать исполнительный орган- “распорядительную думу”, которая занималась городским хозяйством. Во главе думы по-прежнему стоял городской голова, который избирался всеми сословиями. В сущности, это положение”не представляло собой ничего особенно нового в сравнении с екатерининским законодательством, а скорее это была доброжелательная, но неудачная попытка восстановить или установить на деле то, что ранее было дано по закону”, и хотя, правительство могло бы привлечь к делу просвещенных дворян, но они оказались достаточно равнодушными к этому делу;” дума, правда, собиралась теперь, выбирала “распорядительную думу”, но, не имея должной самостоятельности и в особенности не пользуясь правом самообложения, которое не было дано и на этот раз, это городское самоуправление было обречено на полный неуспех” 551 Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. М., 1993г. С. 293. 1 . Тем не менее, на этом примере видно, что, когда наступают новые веяния, происходит движение вперёд, правительство начинает пугаться и этого самоуправления: в конце 50-х годов при Александре II Государственный Совет пересматривает состав и порядок выборов в городскую думу и в результате, размеры думы были уменьшены до 250 человек, а также был установлен двухстепенный, а не прямой порядок избрания гласных, т. е. при помощи особых собраний выборщиков, даваемых сословными куриями.

Состояние городов при Александре I и Николае I.

После того как на престол вступил Александр I он поставил себе задачу управлять народом по закону “и по сердцу августейшей бабки”, поэтому он сразу же упраздняет ратгаузы Павла I и восстанавливает городовое положение Екатерины II. Восстанавливая городовое положение 1785 года, Александр I частично изменяет или дополняет новыми функциями городские учреждения.

Эти городские учреждения представляли собой следующее: во главе “городского общества”, в крупных городах, стояли думы - общая и шестигласная, занимающиеся “общественными нуждами и пользами”, а в городах с наименьшим населением во главе стояли ратуши, которые выполняли административные и судебные функции. Члены общей думы – “гласные” избирались каждым сословием на собраниях в различных частях города, т. е. каждое такое собрание избирало по одному гласному, а уже составленная общая дума организовывала состав шестигласной думы. В каждой из этих дум “председательствовалъ городской голова, который избирался всеми сословиями города вместе на собрание и таким образомъ былъ единственнымъ безсословнымъ представителемъ города”. Это собрание как и общая дума собирались раз в три года и только для выборов, т.е. эти учреждения носили избирательный характер. В состав общей и шестигласной думы могли входить городовые обыватели не моложе 25 лет и обладавшие капиталом (годовой доход не меньше 50 рублей ассигнациями) или каким-нибудь строением. В подчинении у думы находились такие учреждения как торговая депутация (с 1824 года)- только в больших городах; торговые смотрители или гласные и торговые городские старосты. Эти учреждения и лица существовали как исполнители приказов шестигласной думы, а не как самостоятельные органы, но в каждом городе существовало ещё одно учреждение, которое не подчинялось думам и занималось ведением городской обывательской книги - депутатское собрание. В состав этого органа входили городской голова, в качестве председателя, и депутаты от всех сословий.

Что касается функций шестигласной думы, то Свод Законов распределил их по следующим пяти группам:

1) дела общественныя,

2) дела по городскому хозяйству,

3) по торговой полицiи,

4) дела казенныя,

5) дела судебныя”, но по сути дела все эти пять групп объединялись в две - дела общественные и общеглсударственные (казённые). Шестигласная дума прежде всего занималась городским хозяйством, т. е. занималась городскими доходами и расходами, но при этом дума не могла устанавливать свои “поборы”, она могла только прилагать “старания для приращения городских доходов”. Что же касается городских расходов, то, по определению Свода, они делились на три категории:

”1) расходы на содержанiе местъ и лицъ городскаго управленiя…

2) расходы по строительной части и

3) расходы на богоугодныя и учебныя заведенiя”. Дума обязана была составлять ежегодные сметы доходов и расходов, т.е. выполнять канцелярскую работу под контролем губернатора.

“Если избирательныя собранiя сокращались, по числу участвовавшихъ въ нихъ членовъ, чуть не до полнаго исчезновенiя”45, то некоторые городские учреждения исчезли вовсе. В1867 году министерством внутренних дел было обнаружено, что в крупных городах (!), не функционируют думы и вообще нет ни одного выборного учреждения, а руководит всем полиция. Что же касается общей думы, то про неё все забыли, а указания о существовании этого органа можно было найти только в Своде Законов.

Если одни учреждения исчезали, то другие, как это нестранно, самовольно возникали, к примеру, в 1843 году правительством было обнаружено ”какое-то городовых делъ управленiе”, а в самой Москве - “домъ московскаго гражданскаго общества!”46. Что же касается городских функций (“приращение городских доходов”), то они вскорости были отобраны и за ними были закреплены бухгалтерские обязанности с которыми чиновники едва справлялись. Сама отчётность учреждений превратилась в пустую формальность, почти не соблюдавшуюся: росписи и сметы не предоставлялись губернатору на рассмотрение. И вообще, люди призванные к городскому управлению часто были безграмотными, ленивыми,”немогшiе дать сколько-нибудь толковаго ответа на самые простые вопросы, касавшiеся городского управленiя, ведать которое было ихъ назначенiемъ”.

В целом можно сказать, что город XIX века мало чем отличается от города XVII века. Вот описание города XVII столетия:”городъ разделялся обыкновенно на три части: собственный городъ или крепость, посадъ и слободы. В собственном городе… находились: городская площадь, соборная и другiя церкви, таможенный и кабацкий дворъ, казенный погребъ… для храненiя зеленой (пороховой) и пушечной казны, земская изба, съезжая изба, губной дворъ, воеводскiй дворъ, тюрьма… святительскiй дворъ. Постройки городскiя - деревянныя, крытыя почти сплошь соломой. По внешнему виду, этот городъ - та же деревня, только полюднее”. Тоже самое можно сказать о городе- деревне XIX века:” та же площадь, соборъ, да полицейское управленiе съ думой и кавзначействомъ, заменившiя воеводскую, земскую и съезжую избы, те же деревянныя, крытыя соломой постройки; те же огороды, те же плетни, та же ширь улиц, ничемъ не мощенных, заросшихъ травой”49. По статистическим данным о состоянии городов Российской Империи, составленным в 1825 году, оказалось, что из 42 губернских городов только в двух- Одессе и Вильне городских построек больше, чем деревянных и то, потому что в Одессе дерево дороже камня. В Петербурге деревянных построек в два раза больше, чем каменных, а в Москве- в 2,5 раза, в Самаре же на одну каменную постройку приходилось 784 деревянных! Что же тогда говорить о более мелких городах?!

Дело в том, что в начале 40-х годов появляются некоторые симптомы развития экономики, капиталистического хозяйства и производства в России, поэтому необходимо было изменять городское хозяйство и в министерстве внутренних дел, во главе которого стоял Л. А. Перовский, нашёлся такой молодой человек - Милютин Н. А. Он отыскал дело о положении городов, начатое в 1825 году и благодаря своей энергии, а также его личным связям в интеллигентном обществе к этому делу были привлечены такие незаурядные личности, как Самарин Ю., Аксаков И. и др. Они произвели ревизию во всех городах с целью узнать настоящее положение городов и собрать материал для нового городового положения. И хотя Милютин не выработал новое городовое положение для всех городов, но зато он составил городовое положение для Петербурга, а Николай I позволил Министерству внутренних дел довести это дело до конца, и в результате, для Петербурга было выработано совершенно необычное положение, которое прошло через Государственный совет и было утверждено императором. По этому положению была восстановлена несуществующая в действительности общая городская дума. ”Милютин, будучи в это время человеком совершенно неопытным, не имея никаких образцов самоуправления в действительной русской жизни, но искренно желая его обновить, объяснял себе запущенность городских дел некультурностью тех слоев населения, которым это дело было вверено, и потому он поставил на первый план задачу влить в состав городского самоуправления наиболее культурные и просвещенные силы страны; и так как таким наиболее культурным слоем тогда было дворянское сословие, то он и захотел привлечь к этому делу тех из дворян, которые жили в городах”50. Поэтому вместо прежнего деления на шесть сословий было установлено новое деление на пять городских сословий:

1) потомственные дворяне с недвижимым имуществом;

2) личные дворяне и разночинцы (чиновники);

3) сословие купцов, мещан и цеховых ремесленников. Все эти сословия имели право выбирать “общую думу”.

Она состояла из 750 гласных (по 150 человек от каждой сословной группы). Эта дума должна была выбирать исполнительный орган- “распорядительную думу”, которая занималась городским хозяйством. Во главе думы по-прежнему стоял городской голова, который избирался всеми сословиями. В сущности, это положение”не представляло собой ничего особенно нового в сравнении с екатерининским законодательством, а скорее это была доброжелательная, но неудачная попытка восстановить или установить на деле то, что ранее было дано по закону”, и хотя, правительство могло бы привлечь к делу просвещенных дворян, но они оказались достаточно равнодушными к этому делу;” дума, правда, собиралась теперь, выбирала “распорядительную думу”, но, не имея должной самостоятельности и в особенности не пользуясь правом самообложения, которое не было дано и на этот раз, это городское самоуправление было обречено на полный неуспех”51. Тем не менее, на этом примере видно, что, когда наступают новые веяния, происходит движение вперёд, правительство начинает пугаться и этого самоуправления: в конце 50-х годов при Александре II Государственный Совет пересматривает состав и порядок выборов в городскую думу и в результате, размеры думы были уменьшены до 250 человек, а также был установлен двухстепенный, а не прямой порядок избрания гласных, т. е. при помощи особых собраний выборщиков, даваемых сословными куриями.

Городовое положение Александра II (16 июня 1870 год).

В апреле 1861 года на должность министра внутренних дел назначается Валуев П. А. и в этом же году он предлагает реформировать общественное управление в других городах на началах, принятых для Петербурга. В декабре 1861года высший государственный орган поддержал это предложение и сразу же было высказано пожелание, “чтобы министр внутренних дел ныне же и безотлагательно дал ход делу о применении того же порядка ко всем другим городам империи”, но окончательное решение было выдвинуто лишь после модификации Санкт- Петербургского городового положения 1846 года.

“Первым практическим шагом по подготовке реформы явилось циркулярное распоряжение министра внутренних дел губернаторам (26 апреля 1862г.) о создании в губернских и иных городах особых комиссий (509), которые должны были представить свои “соображения” по поводу главных оснований проектируемой правительством реформы”53. Когда Министерство внутрених дел получило все эти работы, оно сделало из них сводку и на основании её и сведений об устройстве городского самоуправления на западе выработало общий проект, который был готов в 1864 году. Затем он был рассмотрен бароном Корфа (главноуправляющий кодификационным отделом), он внёс в проект существенные поправки и 31 мая 1866 года он был внесён в Государственный Совет. Но через несколько дней - 4 апреля последовал выстрел Каракозова, который внёс в умы правительства необыкновенное смущение и дал опору реакции, поэтому Государственный Совет оставил дело без рассмотрения, и оно пролежало так целых два года. Затем уже при новом министре- Тимашеве, Государственный Совет возвращает ему проект Валуева для ознакомления, и в 1869 году Тимашев вносит его в Государственный Совет без существенных изменений. Так как этот проект был составлен без участия представителей городских обществ, то было решено пригласить их для обсуждения. “Были приглашены шесть провинциальных городских голов и два столичных, и при их участии проект был снова рассмотрен ”.

Однако, эта комиссия изменила проект не в лучшую сторону, а в худшую: был устранён самый главный элемент проекта Валуева - всесословное избирательное право, а вместо него была введена прусская классовая система, ”которая заключалась в том, что предложено было всех плательщиков налога разделить на три класса, из которых каждый должен был составить особую курию”. “Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие двадцати пяти лет, являющиеся русскими подданными и уплачивающие городской налог с недвижимости, торгов и промыслов”. Все плательщики вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов. Затем список делился на три разряда, каждый из которых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Таким образом, 1/3 состава городской думы ставилась в зависимость от выбора нескольких десятков богатых людей, другая- от выбора некоторой группы лиц среднесостоятельных и только 1/3 отдавалась на долю многолюдной городской цензовой мелкоты.

На таких основаниях наконец-то был выработан новый проект, который в Государственном Совете был обсуждён и при участии двух столичных городских голов 16 июня 1870 года был принят.

“Систему органов городского общественного управления составляли городское избирательное собрание для избрания раз в четыре года гласных, городская дума (распорядительный орган) и городская управа (исполнительный орган)”. Такая структура органов практически была распространена на всей территории империи, кроме Финляндии, Прибалтики и ряда других областей.

“В городскую думу входили председатель- городской голова, гласные, а также по одному представителю от уездной земской управы и духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо”58, что явно было нарушением принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных постановлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение думских определений в случае признания их незаконными.

Городские думы имели право собираться в течение всего года по мере накопления дел. Численность заседаний городской думы законодательно не ограничивалась, да и сбор городской думы не представлял собой никаких технических проблем. По положению 1870 года, формально думе предоставлялось право самообложения, которое на деле было ограничено: в её распоряжении находились не все источники городского обложения, а только определённые, строго нормированные и в законе перечисленные. “Этими источниками являлись прежде всего недвижимые имущества, дома, которые могли облагаться по закону не выше 1% со стоимости”, которая определялась самими же гласными думы и они же были заинтересованы в уменьшении этой стоимости, особенно крупных зданий, так как они чаще всего и являлись их владельцами. Затем, другой источник городских доходов составляла торговля и промышленность, т.е. те торговые свидетельства, патенты на торговлю и те торговые документы, которые облагались определённым сбором в казну, причём сумма не должна была превышать известного процента того обложения, которое налагалось на них казной.

Таким образом, количество даваемых средств отражалось и на самостоятельности городского управления, потому что какое же это право самообложения, если оно так строго нормировано законом и не даёт возможности сообразоваться с нуждами городского хозяйства и благоустройства. Но ещё больше неудобств приносило то, что расходы городского самоуправления на свои нужды были ограничены и шли не на удовлетворение интересов населения, а на правительственные нужды (содержание местного гражданского управления, полиции городской и т. п.). На исполнение этих обязанностей уходила приличная сумма денег, а на удовлетворение культурных нужд городского хозяйства и благоустройства, в особенности народного просвещения и медицины, оставалась очень скромная сумма денег.”Эти ограничения были проведены по аналогии с положением земства по закону 21 ноября 1866 года, но тут стеснения были еще гораздо более значительны, чем там”.

Что же касается городской управы, то её члены избирались думой, а лица, избранное на должность городского головы (председателя управы), утверждались в губернских городах министром внутренних дел, а в других - губернатором.

“Городские головы двух столиц утверждались непосредственно императором. В обязанности управы входило руководство делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях”. Управа была подотчётна в своих делах перед думой, но в чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, правда с последующим уведомлением об этом членов управы. Городской голова вместе с управой обладал правом обжалования незаконных постановлений думы. Для руководства конкретными отраслями городского хозяйства или в каких- либо особых случаях дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, подчинявшиеся городской управе. “Должностные лица городского самоуправления не были государственными служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, имевшего звание докладчика в губернском по городским делам присутствии”.

Область действий городских органов строго ограничивалась пределами города и территорией, однако не было чёткого разграничения компетенции между городским самоуправления и полицейским управлением, поэтому самоуправление находилось в прямой зависимости от полиции. По проектам обязательных для жителей города постановлений думы, управа должна была получить заключение начальника местного полицейского управления.

Властные полномочия городского самоуправления также ограничивались: все постановления городских дум, касающиеся населения, просматривались губернатором, который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, как незаконных. “Более того, важнейшие из постановлений, касавшиеся, например, изменений планов городов, отчуждения принадлежащих городу земель, получения крупнейших займов, поручительства от имени города и установления новых сборов, утверждались центральным правительством или соответствующим министерством”. Также контроль распространялся и на сметы городского управления, которые утверждались губернатором. Для рассматривания губернаторских протестов, а также споров между городскими общественными управлениями и правительственными, земскими и сословными учреждениями был создан коллегиальный орган- губернское по городским делам присутствие. ”Оно состояло из представителей губернской администрации, городского самоуправления и чиновников судебного ведомства”. Высшей инстанцией контроля над всеми городскими органами и губернаторами являлся Сенат. Туда подавались жалобы на незаконность постановлений городской думы, уже утверждённых министром внутренних дел или губернатором, а также жалобы на неправильные распоряжения губернатора или высших административных властей.

В задачи городского самоуправления входили в основном культурно-хозяйственные дела: “внешнее благоустройство города (согласно утверждённому правительственными властями плану), содержание городских коммуникаций, попечение о благосостоянии городского населения (народное продовольствие, здравоохранение, принятие мер против пожаров, содержание больниц, театров, библиотек, музеев и т. д.), забота о народном образовании и прочее”.

“Городовое положение 1870 года далеко ушло от первоначальных замыслов правительства, полностью ориентировавшегося на петербургский образец, тем не менее, и само Городовое положение 1846 года, и опыт деятельности Петербургской думы, пробудившей общественный интерес к проблеме самоуправления, и даже дискуссия в правительственных инстанциях по поводу столичной думы о допустимых формах представительства в самодержавном государстве - всё это безусловно сыграло определённую роль в формировании политической культуры общества, оказало непосредственное влияние на дальнейшее развитие процессов, связанных с зарождением и становлением местного самоуправления в Россиии”.

Городская реформа (реформа городского самоуправления 1870 года) - одна из основных реформ Александра 2 , призванная дать население городов самостоятельно заниматься ведением своего хозяйства и меньше зависеть от директив, идущих из центра.

Подготовка к реформе началась в 1862 году, однако официально она была приведена в действие лишь в 1870, когда было выпущено «Городовое положение».

Предпосылки городской реформы

После проведения крестьянской реформы и отмены крепостного права образовался новый тип общества и экономики, которые требовали более быстрого и грамотного управления страной. Раньше жизнь в городах полностью подчинялась решениям, пришедшим из центра, что затрудняло их развитие и сильно тормозило его – директивы долго шли до местного управления и не всегда соответствовали экономическим реалиям. Чтобы изменить ситуацию и сделать жизнь города более эффективной, было принято решение передать им ряд полномочий в управлении.

История реформы городского самоуправления Александра 2

Подготовка проведения городской реформы началась в 1862 году с создания проекта. Для этого были созданы более 500 специальных комиссий в губернских и уездных городах, которые должны были выработать ряд предложений по улучшению ситуации. Многие из созданных комиссий выдвинули предложение о выдаче избирательных прав представителям всех сословий – по мнению комиссий это помогло бы учитывать интересы всех слоев населения и создать более комплексный подход к развитию городов. К сожалению, такое предложение не устраивало правящий класс, поэтому разработка реформы застопорилась.

В 1864 году все же было выпущено «Городовое положение», которое содержало ряд положений, выработанных созданными комиссиями. Руководил проектом П.А. Валуев. Положение было направлено на рассмотрение в Государственный совет, где пролежало два года, так как чиновники не очень хотели проводить реформу. Однако вскоре выбора уже не было, так как ситуация усложнялась. Александр 2 вынужден был принять принцип равных выборных прав для всех сословий, и измененный законопроект был принят 16 июня 1870 года.

Новый законопроект создавал городские общественные управления, которые должны были заниматься рассмотрением различных хозяйственных вопросов: благоустройство улиц и зданий, обеспечение граждан продовольствием, устройство праздников, развитие городской инфраструктуры (создание дорожных сетей, портов, рынков), безопасность, устройство финансовой системы города и многое другое.

Учреждениями городского самоуправления стали избирательное собрание, дума и городская управа. Избирательное собрание занималось выбором членов городского собрания, которые имели решающий голос в спорах. Остальные же члены избирались на открытых выборах раз в 4 года. Членом думы мог стать любой гражданин, который имеет избирательные права, однако были и исключения. В частности, доля нехристиан не должна была превышать одной трети от общего числа. Возглавлял избранную думу глава.

Дума занималась назначением выборных должностных лиц, а также осуществляла прочие дела общественного устройства и городского управления. Проще говоря, члены думы выбирали управленцем и занимались сбором налогов на различные городские нужды. Дума подчинялась непосредственно губернатору, который мог отменить ее решение при необходимости.

В свою очередь дума выбирала членов городской управы (также раз в 4 года). Городская управа занималась сбором сведений для думы, составление различных городских смет, взиманием денежных средств с населения (дума только создавала постановления для сбора налогов) и другими мелкими городскими делами.

Как и предлагалось ранее, в думу мог быть избран гражданин из любого сословия, который не имел бы долгов по налогам, был старше 25 лет, не имел судимости и обладал рядом других качеств.

Итоги и значение городской реформы Александра 2

Как и земская реформа, городская реформа послужила значительным толком для развития региональной экономики. Город, который теперь сам управлял своим хозяйством, мог более эффективно вкладывать средства и своевременно реагировать на нужды граждан. Начала развиваться городская промышленность и торговля. Кроме того, возросла гражданская активность простых горожан, которые теперь имели право участвовать в советах и думе.

Однако не обошлось и без минусов. В связи с введением нового порядка, мелкие города испытывали значительные трудности, так как по закону большая часть денежных средств уходила на содержание правительственных учреждений (полиции и т.д.). Некоторые города не могли с этим справиться.

В целом реформа оказала положительное влияние на экономическую ситуацию в России и сделала экономику менее централизованной.

Городская Дума два века назад: статья в «Пермской трибуне»

19 Ноября 2015

Городская Дума два века назад: статья в «Пермской трибуне»

В свежем номере издания «Пермская трибуна» в рубрике «Хорошая история» вышла статья под авторством главного архивиста Виталия Сарабеева. Статья посвящения деятельности дореволюционной Городской Думы и ее вкладу в развитие Перми. Вы можете ознакомиться с электронной версией номера .

Пермская Городская Дума два века назад

Пермская городская Дума была создана 11 ноября 1785 года в результате реформы местного самоуправления, проведенной правительством императрицы Екатерины II. В апреле 1785 года «Грамота на права и выгоды городам Российской Империи» впервые провозгласила единый порядок самоуправления и стала основой русского городского законодательства.

Согласно Грамоте, городской голова избирался сроком на 3 года городским избирательным собранием из числа городского общества: дворян, именитых и почетных граждан, купцов 1-й гильдии, которые владели в городе собственностью на сумму не менее 15 тысяч рублей. Он возглавлял Общую городскую Думу и ее исполнительный орган – Шестигласную Думу. Выборы проходили на собрании городских обывателей раз в три года. Городской голова, дума, городской магистрат были зависимы от губернатора и губернского правления. Они не имели права самостоятельно распоряжаться городскими доходами и были лишены какой-либо реальной власти.

Расширение полномочий городской Думы произошло во второй половине XIX века, в эпоху либеральных реформ Александра II. В результате реформ этих реформ в Перми, как и в России в целом, общественное управление берет на себя функции организации сложного и финансово-затратного городского хозяйства.

Для дореволюционного городского самоуправления в Перми характерно полное преобладание купечества. В отличие от городов центральной России, в Пермской думе представители дворянства и интеллигенции не играли заметной роли.

Городская Дума была распорядительным органом, избирала председателя – городского голову, являвшегося одновременно председателем городской управы – исполнительного органа Думы. Кроме председателя, в управу входили несколько членов, товарищ (заместитель) головы и секретарь. Лица, избранные городским головой во всех губернских городах, утверждались министром внутренних дел.

Пермская городская Дума в конце XIX – начале XX вв. состояла из 10 комиссий: ревизионной, финансовой, технической, школьной, врачебно-санитарной, по благоустройству города, культурно-просветительной, университетской комиссии, организационной, юридической, а так же 2 комитетов: пожарного и библиотечного, и театральной дирекции. Численность членов городской Думы составляла от 6 человек в 1785 г. до 24 к 1917 году.

В компетенцию Думы входило заведование капиталами и имуществом города, забота о его благоустройстве, обеспечение продовольствием, развитие городского здравоохранения, народного образования, местной промышленности и торговли, защита города от пожаров и других стихийных бедствий.

Выборы в Думу сопровождались различными традиционными ритуалами. В частности, каждый избранный в Думу и на должность городского головы приносил «клятвенное обещание», в котором избранный клялся «быть усердным сыном Отечества и служить Отчизне без корысти».

Губернская власть тщательно следила за составом думцев. В предписании Пермского губернатора Ильи Ивановича Огарева о выборах в городскую Думу за 1838 г. говорилось: «Градские головы обязаны представить на утверждение мое балатированные списки, приложа притом таковые именные, с показанием в сих последних: кто из вновь выбранных для служения граждан, когда и в каких именно находился должностях, а также не имеют ли они знаков отличия и не были ли под судом и в штрафах, равно какого вероисповедания».

Пермяки, имевшие право избирать и быть избранными, делились на разряды, в зависимости от величины налогов, уплачиваемых ими в городскую казну. В 1887 г. избирательный список возглавлял коммерции советник Иван Иванович Любимов, уплативший в казну за год 1506 рублей, замыкал – крестьянин Лев Варфоломеевич Сухоплечев, чьи налоги составили 15 рублей.

Пермская городская Дума распоряжалась бюджетом города. Наиболее важными статьями доходов города были сборы с недвижимых имуществ пермяков (земель с городского выгона, земель в городском селении, с береговых участков), с мест, отводимых для торговли, сборы в пользу города при совершении различных актов и прочие налоги.

На Думе также лежала функция распоряжения капиталами, завещанными городу состоятельными пермяками. Например, в 1864 г. купец Крапивин пожертвовал средства на содержание общественной библиотеки. Вклад был помещен в Мариинский банк, и библиотека финансировалась из полученных процентов на капитал (в 1914 г. они составили 86 рублей 25 копеек).

Средства из казны шли на содержание мест и лиц городского управления, содержание городских зданий, улиц, площадей, дорог и мостов, освещение города.

Городская Дума предпринимала меры по контролю за ценами на товары первой необходимости, препятствовала монополизации городской торговли. Так, в 1878 г. Дума приняла обязательное постановление, согласно которому лицам, торгующим хлебом и овсом, запрещалось «скупать для своей торговли и запасов эти предметы в базарные дни от приезжающих на рынки города крестьян и других сельских производителей, ранее 12 часов дня, предоставляя покупку до этого времени производить исключительно потребителям».

Одним из самых важных вопросов было состояние городских улиц и дорог. Значительный прогресс по этой линии был достигнут в 1820-е гг. К визиту в Пермь императора Александра I в городе были очищены улицы, по обочинам центральных улиц появились тротуары. Для освещения города были поставлены столбы с фонарями. Особое внимание было уделено Сибирскому тракту – в порядок приводилась не только сама дорога, в изобилии покрытая кочками, но также и ее мосты, почтовые станции.

О деятельности Думы по усовершенствованию транспортной системы рассказывает документ 1912 г. – приговор сельских обывателей Мотовилихинской волости о прокладке одноколейного трамвайного пути по улицам завода Мотовилихи. Правда, до революции трамваев в Перми так и не появилось. Но усилиями городской Думы были построены трамвайные пути и депо в Разгуляе. В начале XX века важной задачей Думы стала электрификация города, строительство электростанции. Последнее было доверено Пермскому строительному товариществу. 12 мая 1912 г. в отчете городской управы в Думу указывалось, что электростанция «построена и остались только незначительные недоделки».

Городская Дума занималась освещением города. Например, на заседании Городской Думы 1876 г. было прочитано заявление участковых старост Солдатской слободки, в котором они ходатайствовали устроить освещение этого окраинного района Перми. Старосты желали поставить 30 фонарей, на установку которых требовалось расходов 180 рублей, а на освещение – 299 рублей 25 копеек за каждые 9 месяцев. Городская Дума, принимая во внимание необходимость освещения для предупреждения беспорядков, постановила: установить половину требуемого количества фонарей, «отнеся стоимость их и расходы по освещению на счет сметы 1877 г.».

В том же году городская Дума рассматривала вопрос о строительстве водопровода в городе Перми. Вопрос с финансированием строительства решился совместными усилиями органов власти и частных предпринимателей. Губернское Собрание выделило в распоряжение Думы 20 тысяч рублей, еще 7928 рублей 25 копеек были вложены Ф.К. Каменским (гласным городской Думы) и П.Ф. Камчатовым.

Большое внимание уделялось и чистоте улиц. Так, 15 октября 1876 г. городская Дума обсуждала заявление подрядчика И.Е. Никифорова, который согласно контракту, заключенному с городом, принял на себя очистку от навоза рыночных площадей один раз в неделю. Подрядчик рассчитывал, «что расходы на эту работу будут невелики». Однако оказалось, что крестьяне, приезжающие в город, останавливаются на рыночных площадях каждодневно, где кормят своих лошадей, не только днем, но и ночью. В связи с этим И.Е. Никифоров, не имея никакой возможности содержать в чистоте площади, предлагает Думе принять участие в половинной части расхода на этот предмет, составляющего 800 рублей в год. Городская Дума постановила предложение подрядчика отклонить и впредь не отдавать с подряда работу по очистке площадей.

Усилиями Думы были открыты многие учебные заведения Перми, в том числе Реальное училище, Екатерино-Петровское высшее начальное училище, Среднее техническое училище, Кирилло-Мефодиевское училище. В частности, Екатерино-Петровское училище было построено в 1907 г. на средства, завещанные городу действительным статским советником Иваном Ивановичем Базановым.

Наиболее выдающимся достижением городской Думы стала организация в Перми университета в 1916 г. Открывать университет помогал весь город. 21 августа было заключено соглашению между Пермской городской Управой и настоятельницей Успенского женского монастыря игуменьей Ниной, согласно которому монастырь сдал управе под квартиры профессоров Пермского университета дом с надворными строениями и усадьбой бесплатно сроком на два года.

Пермской городской Дума решалась и проблема доступности медицины для жителей деревень, массовых эпидемий, неудовлетворительного оснащения больниц.

В 1833 г. в Перми была открыта Александровская больница, ставшая главным медицинским учреждением во всей губернии. Она была построена на 437 127 рублей, собранные городским обществом с 1825 г. по 1836 г. Содержание больницы все последующие годы находилось под пристальным вниманием пермской городской Думы. Например, в 1909 г. Думой обсуждался вопрос о ремонте и расширении здания амбулатории при Александровской больнице. Кроме того, городская Дума финансировала открытие кареты скорой помощи в 1911 г.

В условиях неграмотности и бедности значительной части населения Перми перед думцами стояли непростые задачи по просвещению пермяков, приобщению их к достижениям отечественной и мировой культуры, как светской, так и церковной.

В 1894 г. в Перми был открыт научно-промышленный музей - предшественник современного краеведческого музея. Выдающуюся роль в его организации сыграл известный общественный деятель Перми, врач П.И. Серебренников. В 1897 г. мать пермского предпринимателя И.И. Любимова пожертвовала городу свой двухэтажный каменный дом по Петропавловской улице. Пермская городская Дума с согласия жертвовательницы предоставила этот дом музею. Осенью 1899 г. музей был открыт для широкой публики, с 1900 г. в нем начали проводиться лекции.

Важным средством культурного развития пермяков являлись библиотеки, которые финансировала Пермская городская Дума. Первая публичная библиотека в Перми была открыта в 1831 году, но в 1842 г. во время пожара часть ее фонда погибла. В 1863 г. библиотека, находившаяся в ведении губернского статистического комитета, была преобразована в «Пермскую общественную», а в 1875 г. перешла в собственность города. В 1910 г. в ней насчитывалось 45 000 томов.

Одним из выдающихся достижений Пермской городской Думы и общественности стало создание в Перми театра (ныне – Пермский академический театр оперы и балета имени П.И. Чайковского).

Первое деревянное здание для театра было построено еще в середине XIX века, но в 1863 г. оно было уничтожено пожаром. В конце 1870-х гг. началось строительство каменного здания для театра. Активное участие в этом деле приняла и пермская городская Дума. Первые спектакли проходили еще в недостроенном здании зимой 1879 года. В 1896 г. городская Дума приняла решение взять театр под свое непосредственное управление. С этого времени театральное дело в Перми велось за счет города. Для непосредственного заведывания театром выбирается городская дирекция. На городские средства была создана оперная труппа.

Все это привело к улучшению работы театра и росту его популярности среди пермяков. С этого времени, по свидетельству пермского историка Верхоланцева, Пермь приобретает репутацию театрального города, а его жители получают кличку «опероманов». С 1897 г. ежегодно летом в Перми проходили гастроли выдающихся артистов столичных Императорских театров.

Деятельность Пермской городской Думы прекратилась в связи с переходом власти в руки Советов в октябре 1917 г. Некоторое время после Октябрьского переворота в Перми сохранялось двоевластие Совета и Думы, но 18 марта 1918 г. Дума была распущена постановлением Исполнительного комитета Пермского городского Совета рабочих и солдатских депутатов.

Дума возобновила работу в период, когда Пермь находилась под властью правительства адмирала Колчака с 24 декабря 1918 г. по 1 июля 1919 г.). После взятия Перми Красной Армией в июле 1919 г. городская Дума была ликвидирована окончательно, уступив место советским органам власти.

В.Ю. Сарабеев

Тюменская городская Дума в XVIII-XIX веках

Тюменская городская Дума как орган городского самоуправления образована в 1790 году на основе "Грамоты на права и выгоды городам Российской империи", изданной Екатериной II в апреле 1785 года. В Грамоте записано: "Города основаны не только для блага живущих в них, но и для блага общественного: они, умножая государственные доходы, устройством своим доставляют подданным способы к приобретению имущества посредством торговли, промыслов, рукоделия и ремесел... Городовым обывателям дозволяется составить общую городскую Думу".

Общая городская Дума являлась распорядительным органом и состояла из городского головы и гласных от всех шести разрядов городских обывателей: владельцев домов, купцов, ремесленников, торговцев, интеллигенции и посадского населения. Общая городская дума избирала исполнительный орган - шестигласную Думу. Существовало также постоянно действующее городское депутатское собрание, которое составляло так называемую "обывательскую книгу" на каждого горожанина с указанием его семейного и имущественного положения.

16 июня 1870 г. принято Городовое положение, которое основывалось на принципах выборности, всесословности и имущественного ценза. Право голоса получили все граждане, состоявшие в русском подданстве, владевшие недвижимостью в пределах города или содержавшие торгово-промышленное заведение, а также лица, прожившие в городе не менее двух лет и платившие в пользу города специальные сборы. Лично участвовать в выборах могли мужчины не моложе 25 лет; женщины, имевшие необходимый имущественный ценз, участвовали в выборах через доверенных лиц.

Исполнительные функции в городской Думе выполняли городская управа и различные постоянные и временные комиссии. Возглавлял Думу и управу городской голова, которого избирали гласные. Попечительству городской Думы подлежали вопросы благоустройства города, а также заведование школьным, медицинским и благотворительным делом, торговлей и кредитом.

В конце восьмидесятых годов XIX века в устройство городских Дум внесли изменения. Согласно проведенной Александром III административной контрреформе 1892 г. численный состав Дум и число избирателей были сокращены, выборы проводились под строгим контролем администрации, повысились возрастной и имущественный цензы.

В начале ХХ века значение городских органов самоуправления возросло, функции городских Дум расширились. Так, в октябре 1906 г. был отменен порядок назначения губернатором гласных, в 1912 г. городские Думы получили право выбирать мировых судей.

По-настоящему демократические выборы в городские Думы впервые состоялись в 1917 году. Городские Думы периода Временного правительства просуществовали недолго (до августа 1919 года), и после Октябрьской революции вся полнота законодательной и исполнительной власти перешла к Советам рабочих и солдатских депутатов.